Carter y sus directivas presidenciales sobre Cuba

La administración del demócrata James Carter (1977-1981) fue realmente singular en cuanto a la manera de conformar e implementar la política hacia la Mayor de las Antillas. Antes del actual inquilino de la Casa Blanca, Carter había sido el único presidente estadounidense que por escrito —aunque en un documento secreto—, a través de una directiva presidencial, había fijado su intención de iniciar un proceso que podía culminar en la «normalización» de las relaciones con Cuba. A diferencia de Obama, Carter lo hizo solo a unos meses de iniciado su mandato y en un contexto mucho menos favorable para dicho curso de acción que el que encontró Obama al llegar a la presidencia.

En la Directiva presidencial/NSC-6 Carter escribió: «he llegado a la conclusión de que deberíamos intentar lograr la normalización de nuestras relaciones con Cuba». Más adelante señalaría en el propio documento: «nuestro objetivo es poner en marcha un proceso que conduzca al restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre los Estados Unidos y Cuba…». A su modo de ver, en las conversaciones exploratorias, los Estados Unidos debían buscar la promoción de los siguientes intereses: lucha contra el terrorismo; derechos humanos; contener la intervención foránea de Cuba; compensación por las propiedades estadounidenses expropiadas; y reducción de las relaciones (políticas y militares) de Cuba con la Unión Soviética.

Para esto, Carter determinó la siguiente agenda de conversaciones: fronteras marítimas y pesqueras; acuerdo contra secuestros; situación de los derechos humanos en Cuba (incluida la excarcelación de ciudadanos estadounidenses, derechos de visita, y derechos de emigración); actividades externas de Cuba en Angola y otras partes; actividades de Cuba respecto a Puerto Rico; intercambios deportivos, culturales y científico-técnicos; compensación por las propiedades estadounidenses expropiadas por el Gobierno de Cuba; posibilidad de establecer relaciones comerciales; y establecimiento de una Oficina de Intereses de los Estados Unidos en la embajada de Suiza en La Habana. Luego de una ronda exploratoria de conversaciones, el Consejo de Seguridad Nacional debía presentar a Carter las recomendaciones sobre la forma en que los Estados Unidos debían proceder.

Carter dio otro paso importante para las relaciones entre los Estados Unidos y Cuba, que rompía de hecho con lo que había sido la política de su país hacia Cuba desde 1959, cuando señaló en la propia directiva: «El Fiscal General deberá tomar todas las providencias necesarias permitidas por la ley para impedir actividades terroristas o toda actividad ilegal iniciada desde el territorio de los Estados Unidos contra Cuba y contra ciudadanos estadounidenses, y apresar y enjuiciar a los autores de esas actividades».

Sin embargo, a pesar de que la Directiva era positiva y marcaba un punto de inflexión en la política de Estados Unidos hacia Cuba, la agenda y los objetivos diseñados para establecer las negociaciones con Cuba y avanzar hacia la normalización de las relaciones era equívoca desde su formulación, pues se mezclaban los asuntos bilaterales con los multilaterales y hacía evidente —como se comprobó después— la aspiración del gobierno de Estados Unidos de que Cuba cediera terreno soberano en materia de política exterior.

En 1977 se negociaron los problemas menos candentes en las relaciones bilaterales, pero a partir de 1978 el proceso de «normalización» de las relaciones empezaría a congelarse e incluso a retroceder, pues los temas más espinosos de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos no serían resueltos, al tiempo que se fue imponiendo en el seno de la administración demócrata la idea de condicionar el avance del proceso de normalización de las relaciones a la «moderación» del activismo internacional de Cuba, allí donde se afectaran los intereses de los Estados Unidos en el marco del conflicto Este-Oeste, criterio defendido por el asesor para Asuntos de Seguridad Na­cional, Zbinew Brzezinski.

No obstante, pese a que se observó un congelamiento del proceso de «normalización» por parte de la Administración demócrata, el diálogo y la cooperación en determinadas áreas continuó hasta fines de 1980. Asi­mismo, continuarían los intercambios culturales, académicos, científicos y deportivos. Por su parte, las conversaciones secretas más extensas y continuadas entre ambos países tuvieron lugar en el año 1978 (New York, Washington, Atlanta, Cuernavaca y La Habana).

En 1979 hubo un impasse retomándose las discusiones en enero, junio y septiembre de 1980, todas celebradas en La Habana.

Pero ya para 1979 las tensiones en las relaciones bilaterales y en el contexto internacional, marcado por el retorno a una etapa de mayor confrontación entre la URRS y los EE.UU, habían provocado que Carter firmara una nueva directiva presidencial sobre Cuba que sustituía la de marzo de 1977. Esta sería la Directiva presidencial/NSC-52, elaborada por Brzezinski y firmada por el Presidente el 17 de octubre de 1979. En ella, quedaron delineados cuatro objetivos específicos: 1. Reducir y a la larga sacar a las fuerzas militares cubanas desplegadas en el extranjero; 2. Socavar la ofensiva cubana en pro del liderazgo en el Tercer Mundo; 3. Lograr que Cuba se contuviera respecto a la cuestión de Puerto Rico, y 4. Impedir la intensificación de la presencia soviética en las fuerzas armadas cubanas. Como se ve era una directiva totalmente hostil hacia Cuba. Lo interesante es que a pesar de su existencia, en 1980, en medio de la crisis migratoria del Mariel, Carter volvió a utilizar la diplomacia secreta con Cuba y a través de emisarios que viajaron a la Isla a sostener conversaciones privadas con el Comandante en Jefe, Fidel Castro, hizo la promesa que si salía reelecto en la elecciones de noviembre, en los primeros meses de su segundo mandato avanzaría como nunca antes hacia la normalización de las relaciones. Ya sabemos la historia, Carter perdió las elecciones frente al republicano Ronald Reagan y de ahí en adelante ningún otro presidente de los Estados Unidos, hasta Obama en su segundo periodo presidencial, se planteó seriamente iniciar un proceso de normalización de las relaciones con Cuba.

La nueva directiva presidencial de política hacia Cuba anunciada por la administración Obama, resulta ambigua en algunas de sus partes, pues al tiempo que plantea que no aspira a cambiar el régimen en Cuba, por otro lado no esconde tales intenciones al defender la continuidad de los programas de corte injerencista y subversivo. El discurso aún continúa distante de la realidad. Sin duda, se trata de un ajuste táctico profundo, pero sin cambios en los objetivos estratégicos de siempre. Y es que la actual administración estadounidense también retoma algunas ideas que, con relación a la normalización de las relaciones con Cuba, se movieron en los círculos de poder de los Estados Unidos durante los años del mandato presidencial de Carter. «Sentía entonces, como ahora, que la mejor vía para lograr un cambio en el régimen comunista cubano era el restablecimiento del comercio, las visitas y las relaciones diplomáticas», señaló el expresidente en el 2004.